За последние два десятилетия государственный контроль во многих странах претерпел фундаментальную трансформацию. Если ранее преобладала модель всеобщих и преимущественно одинаковых по интенсивности проверок, основанная на формальном соблюдении обязательных требований, то сегодня большинство экономически развитых государств переходит к иной концепции — риск-ориентированному регулированию (Risk-Based Regulation). Ее основная идея заключается в концентрации контрольных ресурсов на тех субъектах хозяйственной деятельности, которые потенциально способны причинить наибольший ущерб охраняемым законом общественным отношениям.
Такой подход позволяет отказаться от избыточного административного воздействия в отношении добросовестного бизнеса, одновременно повышая эффективность государственного контроля там, где вероятность причинения вреда действительно высока. В результате достигается баланс между двумя взаимосвязанными публичными задачами: обеспечением безопасности общества и созданием благоприятной предпринимательской среды.
Для современной экономики подобная модель приобретает особую актуальность. Увеличение количества хозяйствующих субъектов, усложнение производственных процессов, цифровизация экономики и ограниченность государственных ресурсов объективно делают невозможным проведение одинаково интенсивного контроля за всеми организациями. Именно поэтому риск-ориентированный подход рассматривается сегодня не как отдельный инструмент административной реформы, а как новая философия государственного управления.
Российская Федерация также последовательно внедряет риск-ориентированную модель государственного контроля. Действующее законодательство предусматривает категорирование объектов контроля, использование профилактических мероприятий, применение индикаторов риска нарушения обязательных требований и отказ от проведения значительной части плановых проверок в отношении субъектов с низкой степенью риска. Вместе с тем зарубежный опыт демонстрирует значительно более широкий спектр правовых механизмов, многие из которых могут представлять практический интерес для дальнейшего совершенствования отечественной модели контрольно-надзорной деятельности.
Несмотря на различия национальных правовых систем, современные модели государственного контроля развиваются под заметным влиянием единых международных подходов.
Существенную роль в формировании современной концепции сыграли рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в которых подчеркивается, что контрольная деятельность должна строиться исходя из вероятности причинения вреда и тяжести возможных последствий, а не исключительно на основании формального соблюдения административных процедур. Государствам рекомендуется концентрировать ресурсы на наиболее опасных сферах деятельности, активно использовать анализ данных, цифровые технологии и механизмы добровольного соблюдения обязательных требований.
Во многом схожие подходы отражены в рекомендациях Всемирного банка, где подчеркивается необходимость перехода от исключительно карательной модели государственного контроля к системе управления рисками. Особое внимание уделяется развитию профилактики нарушений, совершенствованию аналитических инструментов оценки риска и сокращению административной нагрузки на добросовестный бизнес.
Значительное влияние на развитие риск-ориентированного регулирования оказала и европейская концепция Better Regulation. Она исходит из того, что государственное регулирование должно быть не только юридически корректным, но и экономически обоснованным, соразмерным поставленным целям и минимально обременительным для участников рынка. Именно в рамках данной концепции активно развиваются механизмы оценки регулирующего воздействия, анализа эффективности контрольных мероприятий и цифровизации административных процедур.
В совокупности данные подходы сформировали международный стандарт современной контрольно-надзорной деятельности, основанный на нескольких взаимосвязанных принципах.
Во-первых, риск должен оцениваться объективно и на основе измеряемых критериев.
Во-вторых, интенсивность государственного вмешательства должна быть пропорциональна вероятности наступления негативных последствий.
В-третьих, контроль должен сочетаться с профилактикой нарушений, консультированием бизнеса и стимулированием добровольного соблюдения законодательства.
Наконец, принимаемые контрольными органами решения должны регулярно пересматриваться с учетом накопленной статистики, изменения экономической ситуации и появления новых факторов риска.
Именно на этих принципах строятся современные системы государственного контроля большинства государств Европейского союза.
В государствах Европейского союза риск-ориентированный подход постепенно стал неотъемлемым элементом практически всех направлений государственного контроля — санитарного, экологического, финансового, налогового, таможенного, трудового и технического.
При этом единая европейская модель не означает полной унификации национального законодательства. Правовое регулирование осуществляется одновременно на двух уровнях.
На наднациональном уровне принимаются регламенты, директивы и иные акты Европейского союза, устанавливающие общие требования к отдельным видам государственного контроля.
На национальном уровне государства-члены самостоятельно определяют организационные механизмы реализации данных требований, сохраняя определенную свободу усмотрения.
Подобная конструкция позволяет обеспечить единые стандарты защиты общественных интересов при сохранении особенностей национальных правовых систем.
Особенно заметное развитие риск-ориентированная модель получила после административных реформ начала XXI века, когда перед государствами ЕС была поставлена задача сокращения административных барьеров для бизнеса без снижения уровня безопасности продукции, защиты окружающей среды, здоровья граждан и финансовой стабильности.
Результатом реформ стало широкое внедрение современных инструментов оценки риска практически во всех контрольных ведомствах.
Анализ европейского законодательства позволяет выделить несколько ключевых элементов современной модели государственного контроля.
Категорирование объектов контроля
Практически во всех государствах ЕС предприятия распределяются по уровням риска с учетом совокупности объективных критериев.
При определении категории учитываются:
При этом присвоенная категория риска не является постоянной. Она регулярно пересматривается на основании новых сведений, поступающих в государственные информационные системы.
Фактически формируется динамический риск-профиль организации, который изменяется по мере накопления информации.
Дифференциация периодичности проверок
Следствием риск-классификации становится различная интенсивность государственного контроля.
Предприятия с высоким уровнем риска проверяются значительно чаще.
В отношении субъектов со средним уровнем риска применяются комбинированные формы контроля, включающие документарные проверки, дистанционный мониторинг и тематические инспекции.
Компании, характеризующиеся устойчивым соблюдением обязательных требований и низким уровнем риска, могут длительное время не подвергаться плановым контрольным мероприятиям.
Такой механизм существенно снижает административную нагрузку на предпринимательский сектор без ослабления защиты публичных интересов.
Развитие профилактической модели
Одной из наиболее характерных особенностей европейской системы является постепенное смещение акцента с наказания на предупреждение нарушений.
Контрольные органы активно используют:
Во многих случаях устранение выявленных нарушений на ранней стадии позволяет избежать применения мер административного воздействия.
Такой подход способствует формированию партнерских отношений между государством и предпринимательским сообществом, сохраняя при этом необходимый уровень государственного контроля.
Использование цифровых технологий
Практически все европейские государства активно внедряют информационные системы оценки риска.
Источниками данных выступают:
Комплексный анализ больших массивов информации позволяет автоматически выявлять аномалии, свидетельствующие о возможных нарушениях законодательства.
Именно на основании подобных аналитических моделей принимаются решения о необходимости проведения внеплановых контрольных мероприятий.
Использование цифровых технологий существенно сокращает количество необоснованных проверок и повышает адресность государственного контроля.
Европейская модель демонстрирует, что эффективность риск-ориентированного государственного контроля определяется не столько самим фактом распределения объектов по категориям риска, сколько качеством аналитической инфраструктуры, позволяющей непрерывно актуализировать сведения о деятельности хозяйствующих субъектов.
Важной особенностью европейского подхода является сочетание нескольких взаимодополняющих элементов: объективной оценки риска, постоянного мониторинга, широкого использования цифровых технологий, профилактической направленности контроля и гибкой системы государственного реагирования. Благодаря этому контроль становится адресным, а вмешательство государства — соразмерным реальной степени потенциальной опасности.
Для российского законодателя данный опыт представляет практический интерес прежде всего в части дальнейшего развития механизмов межведомственного обмена информацией, совершенствования критериев категорирования объектов контроля, расширения профилактических форм взаимодействия с бизнесом и использования интеллектуальной аналитики при выявлении индикаторов риска.
Вместе с тем механическое заимствование европейских моделей вряд ли может быть признано оптимальным. Особенности федеративного устройства Российской Федерации, структура контрольно-надзорной системы, масштабы территории, отраслевая специфика экономики и действующее административное законодательство требуют адаптации зарубежных практик с учетом национальных условий. Поэтому наиболее перспективным представляется не копирование отдельных институтов, а использование их концептуальных преимуществ при дальнейшем развитии отечественной модели риск-ориентированного государственного контроля.
В следующей части будет рассмотрен опыт Соединенных Штатов Америки, где риск-ориентированный подход получил развитие преимущественно через деятельность специализированных федеральных регуляторов, применение количественных моделей оценки риска и широкое использование цифровой аналитики при организации государственного контроля.
Пожалуйста, авторизуйтесь, чтобы оставлять комментарии.